2024年8月起施行的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》明確禁止了地區(qū)間的稅收優(yōu)惠政策等不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。在此背景下，傳統(tǒng)招商模式被叫停，地方政府開(kāi)始積極探尋新路徑，基金招商便成為其中的重要方向。然而，1月7日同日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見(jiàn)》）卻指出，政府投資基金不應(yīng)以招商引資為目的設(shè)立，并鼓勵(lì)取消注冊(cè)地限制、降低或取消返投比例。這無(wú)疑給基金招商模式帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此，如何在合規(guī)框架內(nèi)，利用政府投資基金吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目，以國(guó)資基金高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，成為地方政府亟待探討和解決的新論題。招商引資內(nèi)參（微信號(hào)zsyznc）選取沈陽(yáng)市皇姑區(qū)創(chuàng)新發(fā)展研究中心研究員章玥博士對(duì)該問(wèn)題的研究報(bào)告供參考。
【招商引資內(nèi)參正文】
一、政府投資基金及其主要類別
政府投資基金是由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，單獨(dú)出資或聯(lián)合社會(huì)資本而設(shè)立的投資基金。其運(yùn)作遵循市場(chǎng)化原則，借助股權(quán)投資等方式，引導(dǎo)多元社會(huì)資本積極參與，助力相關(guān)產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)程，并為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供有力支撐。按照不同的分類形式，政府投資基金可以被分為多種類別。
圖2.政府投資基金的分類（圖片來(lái)源：作者自行整理）
其中，按照基金投資方式的不同，政府類基金主要有以下兩種類別。
（一）直接股權(quán)投資
政府以股權(quán)形式直接向特定企業(yè)注入資金，進(jìn)而取得企業(yè)股東身份，并深度參與企業(yè)的決策與管理活動(dòng)。
（二）間接股權(quán)投資
政府先設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)母基金，以此作為吸引社會(huì)資本的“種子資金”。母基金隨后投資于經(jīng)特定標(biāo)準(zhǔn)篩選的子基金，再由子基金將資金投向特定領(lǐng)域或區(qū)域內(nèi)的企業(yè)。待所投企業(yè)股權(quán)增值并轉(zhuǎn)讓后，子基金實(shí)現(xiàn)退出，從而達(dá)成投資的最終收益獲取與資本回籠。
二、合肥市在政府投資基金方面的創(chuàng)新舉措
作為用“錢”招商的先行者，合肥市以投行思維做產(chǎn)業(yè)培育，通過(guò)基金招商吸引了維信諾、京東方、蔚來(lái)汽車等眾多重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，成為“最牛風(fēng)投城市”，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，一舉進(jìn)入GDP“萬(wàn)億俱樂(lè)部”。
（一）拓寬資金來(lái)源
在經(jīng)濟(jì)下行期間，地方財(cái)政收入減少，“巧婦難為無(wú)米之炊”，想要利用基金招商，首先需要考慮的是如何確保有足夠的資金來(lái)設(shè)立和運(yùn)營(yíng)招商基金。
1.政府主導(dǎo)，引導(dǎo)播種產(chǎn)業(yè)希望
合肥在產(chǎn)業(yè)投資初期，投入了大量的政府資金作為引導(dǎo)資金。例如，2008年，在京東方第6代TFT-LCD液晶面板線項(xiàng)目中，合肥市政府承諾由其及其指定的投資平臺(tái)投入60億元注冊(cè)資本金，展現(xiàn)出政府的戰(zhàn)略眼光和決心。這種政府資金的投入起到了種子資金的作用，向市場(chǎng)和其他潛在投資者傳遞了積極的信號(hào)。
2.多元聚力，協(xié)同共筑產(chǎn)業(yè)通途
在當(dāng)?shù)卣Y金的引導(dǎo)下，合肥也開(kāi)始積極吸引多元資本加入。例如，2020年，在向蔚來(lái)拋出合作“橄欖枝”后，合肥牽頭拉來(lái)了國(guó)投招商投資管理有限公司與安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資有限公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略投資，三者分別指定旗下的合肥建恒新能源、先進(jìn)制造業(yè)投資基金、安徽金通新能源基金3個(gè)平臺(tái)來(lái)承擔(dān)投資協(xié)議的權(quán)利和義務(wù)，從央、省、地三方面共同出資支持項(xiàng)目建設(shè)。
（二）找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位
設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金只是第一步，還需思考該將資本投向何處，通過(guò)基金招商促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。合肥注重“以需定招”，在投資前對(duì)自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行深入研究，形成了“順著產(chǎn)業(yè)鏈去投資”的發(fā)展邏輯。
1.以京東方為錨點(diǎn)，構(gòu)建電子信息產(chǎn)業(yè)鏈
合肥在家電領(lǐng)域有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，隨著家電產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，行業(yè)出現(xiàn)缺屏的需求。為做強(qiáng)家電產(chǎn)業(yè)鏈，合肥引進(jìn)京東方為家電企業(yè)提供顯示面板。在成功引入京東方后，合肥圍繞面板產(chǎn)業(yè)，陸續(xù)引進(jìn)了一批配套企業(yè)，包括玻璃基板、偏光片等相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)鏈，在電子信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成較為完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
2.從芯片到新能源汽車，布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)新局面
之后，因驅(qū)動(dòng)含京東方顯示面板的數(shù)字產(chǎn)品需芯片支持，合肥便投資半導(dǎo)體，與兆易創(chuàng)新合作并成立合肥長(zhǎng)鑫，建成國(guó)內(nèi)集成電路的重要產(chǎn)業(yè)聚集地。后來(lái)，意識(shí)到新能源汽車是未來(lái)消費(fèi)電子終端的巨大出口后，合肥基于已有的千億規(guī)模汽車產(chǎn)業(yè)鏈，積極引入蔚來(lái)等新能源汽車項(xiàng)目，全力打造“新能源汽車之都”。
（三）完善基金管理
在基金的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，如何管好基金是重要問(wèn)題。高效的基金管理運(yùn)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)配置資源、有效控制風(fēng)險(xiǎn)、放大資金效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)以基金招商提升政策實(shí)施效果，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)創(chuàng)新。
1.政府領(lǐng)航，科學(xué)合理控風(fēng)險(xiǎn)
合肥模式中政府管理主導(dǎo)性強(qiáng)，政府在項(xiàng)目前期進(jìn)行審慎盡職調(diào)查，通過(guò)理性決策降低投資風(fēng)險(xiǎn)。組建投資平臺(tái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審核把關(guān)，同時(shí)建立外部企業(yè)家和領(lǐng)域?qū)＜規(guī)�，依托專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證把脈，確保投資決策的科學(xué)性和合理性。
2.專業(yè)掌舵，興泰助力新投資
聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，合肥設(shè)立了安徽國(guó)創(chuàng)興泰智慧成長(zhǎng)創(chuàng)業(yè)投資基金與安徽興新創(chuàng)新促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金，兩只基金均由興泰創(chuàng)投擔(dān)任管理人。興泰創(chuàng)投是合肥市國(guó)資委批準(zhǔn)設(shè)立的第一家混合所有制私募基金管理機(jī)構(gòu)，具備專業(yè)的投資管理經(jīng)驗(yàn)和團(tuán)隊(duì)，能夠?qū)萍颊猩添?xiàng)目進(jìn)行深入的盡職調(diào)查、評(píng)估和篩選，確保投資項(xiàng)目的質(zhì)量和潛力，“國(guó)資引領(lǐng)、興泰管理、市場(chǎng)運(yùn)作、合肥特色”的基金管理運(yùn)作模式在合肥形成。
三、關(guān)于探尋國(guó)資基金新價(jià)值的建議
在《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布的新背景下，皇姑區(qū)在借鑒合肥經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，必須緊密圍繞《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。
（一）強(qiáng)化資本合作與撬動(dòng)
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出嚴(yán)控縣級(jí)政府新設(shè)基金和縣級(jí)政府新設(shè)基金管理人；鼓勵(lì)加強(qiáng)統(tǒng)籌，由省級(jí)政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理�；使脜^(qū)可參考合肥聯(lián)合央、省、地多方力量參與蔚來(lái)項(xiàng)目的做法，吸引多元資本參與投資。積極主動(dòng)地與省屬或市屬基金開(kāi)展合作洽談，多層級(jí)聯(lián)動(dòng)；引導(dǎo)社會(huì)資本介入，多渠道整合。安排專門的團(tuán)隊(duì)或人員對(duì)省級(jí)政府引導(dǎo)基金、市級(jí)政府引導(dǎo)基金和市場(chǎng)基金進(jìn)行全面且深入的調(diào)研，例如，遼寧基金、沈陽(yáng)市政府投資引導(dǎo)基金等。及時(shí)了解其投資方向，掌握投資規(guī)模的動(dòng)態(tài)變化，分析其近年來(lái)的資金投入趨勢(shì)以及未來(lái)的規(guī)劃；清晰其現(xiàn)狀，包括已投資的項(xiàng)目領(lǐng)域、投資回報(bào)率等情況。
（二）精準(zhǔn)把握投資方向
精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)定位和投資方向可以避免投資播種的零零散散，避免“雷聲大雨點(diǎn)小”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。建議深入分析本地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展需求，確定重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向，基于皇姑區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科研實(shí)力及“兩區(qū)”建設(shè)目標(biāo)，可以重點(diǎn)圍繞人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)前沿科技賽道，引導(dǎo)資金精準(zhǔn)流向這些具有高增長(zhǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
（三）打造生態(tài)賦能體系
皇姑區(qū)在政府投資基金運(yùn)作方面，應(yīng)積極擺脫單純的資金投入角色。一方面，推行“基金+園區(qū)”協(xié)同模式，針對(duì)重點(diǎn)建設(shè)的沈陽(yáng)人工智能產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，借助產(chǎn)業(yè)基金的資金支持、資源整合及戰(zhàn)略引導(dǎo)功能，推動(dòng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的孵化、成長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)筑巢引鳳式的產(chǎn)業(yè)集聚效果。
另一方面，國(guó)資基金應(yīng)深度挖掘地方政府的資源整合潛能，為所投資企業(yè)全方位賦能產(chǎn)業(yè)生態(tài)。積極攜手東北大學(xué)、遼寧大學(xué)、601所等本地高等院校及科研機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供強(qiáng)勁的技術(shù)研發(fā)助力與豐富的人才資源支撐；主動(dòng)與上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)建立緊密對(duì)接關(guān)系，全力協(xié)助企業(yè)暢通供銷渠道；進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。促使企業(yè)即便不存在返投強(qiáng)制要求，也會(huì)因皇姑區(qū)優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境而自愿扎根于此。
（四）組建專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)
《指導(dǎo)意見(jiàn)》倡導(dǎo)提升專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作水平�；使脜^(qū)要以此為準(zhǔn)則，強(qiáng)化基金管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，組建專業(yè)的基金投資運(yùn)作管理人才隊(duì)伍，通過(guò)自主培養(yǎng)、合作培養(yǎng)、公開(kāi)選聘等方式招引一批專業(yè)基金投資人才，發(fā)揮皇姑區(qū)博士團(tuán)隊(duì)的人才優(yōu)勢(shì)，選擇適合的人才進(jìn)行培養(yǎng)，打造一支懂經(jīng)濟(jì)、懂產(chǎn)業(yè)、懂投資的基金招商小分隊(duì)，并建立完善投資決策流程與風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
四、結(jié)語(yǔ)與展望
《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖打破傳統(tǒng)國(guó)資基金招商返投模式，卻是其轉(zhuǎn)型重塑、回歸投資本質(zhì)的重要契機(jī)。雖然當(dāng)下會(huì)經(jīng)歷陣痛，但是利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。皇姑區(qū)要把握新形勢(shì)，利用政府投資基金的集聚和杠桿效應(yīng)，吸引社會(huì)、金融等資本投入產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新培育、招商引智等領(lǐng)域。這將有力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、補(bǔ)齊短板、加速聚集，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)布局落地，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)與量的提升。
來(lái)源：國(guó)有投資公司委員會(huì)
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